Op 22 september 2021 publiceerde de Europese Commissie haar uitgebreide pakket voorstellen en bijhorende documentatie met betrekking tot de herziening van de Solvency II-richtlijn. [1]
Met name heeft de Europese Commissie twee voorstellen van richtlijn aangenomen, waarvan het ene betrekking heeft op de herziening van het bestaande Solvency II-kader [2] en het andere op de harmonisatie van herstel- en afwikkelingsprocedures na (waarschijnlijke) falingen van (her)verzekeringsondernemingen. [3]
De Commissie stelde geen harmonisatie van de nationale verzekeringsgarantiestelsels voor. Voor sommige waarnemers kan deze beslissing als een verrassing komen, aangezien EIOPA een dergelijke harmonisatie aanbeval in haar eerder advies over de evaluatie van Solvency II [4]. De Commissie verklaart dit besluit door "de economische onzekerheden als gevolg van de COVID-19-pandemie, alsook de noodzaak om de nadruk te leggen op economisch herstel" [5] en zal deze beleidsbeslissing in de toekomst opnieuw bekijken.
LANGVERWACHTE VOORSTELLEN
De herziening van Solvency II werd lang verwacht. In de richtlijn zelf wordt immers bepaald dat de Europese Commissie in 2020 (verplaatst naar 2021 wegens COVID-19) ten minste vier gebieden dient te evalueren:
- Langetermijngarantiemaatregelen en maatregelen met betrekking tot het aandelenrisico, [6]
- Methoden, aannames en standaardparameters die worden gebruikt bij de berekening van de standaardformule van het solvabiliteitskapitaalvereiste, [7]
- Voorschriften die de lidstaten en de werkwijzen die toezichthoudende autoriteiten betreffende de berekening van de minimumkapitaalvereiste, [8] en
- Groepstoezicht en kapitaalbeheer binnen een groep van verzekerings- of herverzekeringsondernemingen. [9]
Verder heeft de Commissie op 11 februari 2019 een verzoek om technisch advies aan EIOPA gericht, dat deze laatste op 17 december 2020 heeft uitgebracht. [10]
Zowel het (verzoek om) technisch advies als de huidige voorstellen van de Europese Commissie hebben niet alleen betrekking op de vier hierboven genoemde domeinen. In plaats daarvan onderwerpt de Europese Commissie Solvency II aan een algemene herziening op basis van de ervaringen uit de eerste 5 jaar toepasselijkheid van de richtlijn. Daarnaast stelt zij voor de richtlijn in overeenstemming te brengen met de huidige politieke doelstellingen van de Europese Unie, met name de financiering van het economisch herstel na COVID-19, de kapitaalmarktenunie en de Europese Green Deal.
Volgens de Europese Commissie bieden de voorstellen kapitaalondersteuning tot een geconsolideerd bedrag van 90 miljard euro op korte termijn en, gezien de geleidelijke invoering van strengere kapitaalvereisten voor bepaalde (her)verzekeraars, 30 miljard euro op lange termijn.
“EVOLUTION RATHER THAN REVOLUTION”
IOPA omschrijft de voorgestelde hervormingen als een evolutie en niet als een revolutie. Het bestaande uitgebreide reglementair kader wordt nu immers verfijnd en niet hertekend. Niettemin bevatten de voorstellen niet minder dan 224 bladzijden hervormingen en zullen zij nog worden aangevuld met een herziening van de gedelegeerde verordening Solvency II [11], alsook met bijkomende uitvoeringshandelingen.
Daarom moeten (her)verzekeringsondernemingen de gevolgen van de hervorming voor hun kapitaalvereisten, organisatie, rapportage en dagelijkse bedrijfsvoering zorgvuldig analyseren. Evenzeer dienen (her)verzekeringsgroepen en -holding nauwkeurig analyseren wat de impact is van de hervorming op hun organisatiemodel en welke wijzigingen noodzakelijk zijn.
Wij vatten de meest relevante elementen van de hervorming als volgt samen. Gezien het veelomvattende en gedetailleerde karakter van de voorstellen is deze samenvatting niet uitputtend.
(i) Proportionaliteit
Om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van kleine ondernemingen over de complexe en omslachtige reglementaire vereisten, verhoogt de Commissie de drempels om kleine ondernemingen van de toepassing van Solvabiliteit II (door de lidstaten optioneel) uit te sluiten.
Verder stelt zij voor de werkingssfeer van het proportionaliteitsbeginsel uit te breiden en zogenaamde "ondernemingen met een laag risicoprofiel" toe te staan van de toepasselijke vrijstellingen te genieten. Het voorgestelde artikel 29a definieert "ondernemingen met een laag risicoprofiel". De definitie maakt een onderscheid tussen levens- en niet-levensverzekeraars en houdt rekening met, onder meer, of de onderneming significante grensoverschrijdende activiteiten heeft (>5%), de technische voorzieningen (leven) of onderschreven premie (niet-leven), de investeringen in niet-traditionele investeringen en de herverzekeringspremies geïnd door de onderneming. Echter, de definitie sluit de volgende ondernemingen uit van het toepassingsgebied: ondernemingen die een intern model hanteren bij het berekenen van de solvabiliteitskapitaalvereiste en moederondernemingen van groepen (tenzij de groep is geclassificeerd als "groep met een laag risicoprofiel").
(ii) Kwaliteit van het toezicht
De voorstellen versterken de toezichtbevoegdheden van de nationale bevoegde autoriteiten door de samenwerking te versterken (bv. delen van toezichtinformatie, gezamenlijke beoordeling van vergunningsaanvragen) en extra bevoegdheden toe te kennen met betrekking tot het toezicht op de fit & proper vereisten voor leden van het bestuurlijke, beleidsbepalende of toezichthoudende orgaan.
(iii) Rapportage
De Commissie stelt voor het proportionaliteitsbeginsel verder in overweging te nemen bij de toepasselijke rapportagevereisten, met name wat de nieuw ingevoerde categorie van "ondernemingen met een laag risicoprofiel" betreft.
Voorts hebben de voorstellen gevolgen voor de beginselen en de frequentie inzake de regelmatige rapportage aan de toezichthoudende autoriteit (“RSR”) en de structuur van het rapport over de solvabiliteit en financiële positie (“Solvency and Financial Condition Report” of "SFCR"), dat zal worden opgesplitst in een gedeelte voor de verzekeringnemers en een gedeelte voor de andere belanghebbenden.
De prudentiële balans, de groepsbalans en/of het enkelvoudige SFCR worden aan een audit verplichting onderworpen.
(iv) Langetermijngarantiemaatregelen
Bij de Omnibus II-richtlijn [12] zijn in Solvency II langetermijngarantiemaatregelen ("LTG") ingevoerd om het effect van kortetermijnmarktschommelingen op de solvabiliteitspositie van (her)verzekeraars te beperken. Het huidige pakket brengt diverse technische wijzigingen in deze maatregelen aan.
Met deze wijzigingen wil de Europese Commissie kapitaal vrijmaken in de economie en (her)verzekeringsondernemingen aanmoedigen langetermijnkapitaal aan ondernemingen te verstrekken. Dit doel wordt nagestreefd door kapitaalvermindering toe te staan voor langetermijnbeleggingen in aandelen en door de incentives voor procyclisch gedrag te verminderen.
De voorgestelde wijzigingen hebben onder meer gevolgen voor de toelatingscriteria van de bestaande activacategorie langetermijnaandelenbeleggingen (met gunstige kapitaalbehandeling).
Voorts wijzigen de voorstellen de toepasselijke regels inzake de extrapolatie van de relevante risicovrije rentetermijnstructuur, de volatiliteitsaanpassing (marktschommelingen op korte termijn zullen minder gevolgen hebben voor de solvabiliteitspositie), de symmetrische aanpassing van het aandelenrisico, de submodule aandelenrisico op basis van looptijd en de overgangsmaatregelen inzake de risicovrije rentevoeten en de technische bepalingen.
Verdere duidelijkheid zal worden verschaft door middel van (wijzigingen in) gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. Hoewel de Commissie haar voornemens in haar mededeling aan het Europees Parlement en de Raad heeft verduidelijkt, [13] heeft zij de eigenlijke tekst van deze niveau 2-maatregelen nog niet bekendgemaakt.
(v) Macroprudentiële instrumenten
De Europese Commissie stelt voor macro-economische overwegingen en analyses te integreren in de beoordeling van het eigen risico en de solvabiliteit ("ORSA") en in het prudent person-beginsel voor beleggingen.
Voorts worden in de voorstellen aanvullende vereisten inzake liquiditeitsbeheer en -planning opgenomen.
Ten slotte stelt de Commissie voor om de nationale toezichthoudende autoriteiten extra bevoegdheden te verlenen in geval van uitzonderlijke omstandigheden, bijvoorbeeld om de terugkoopopties op levensverzekeringspolissen tijdelijk te bevriezen of om winstuitkeringen op te schorten of te beperken.
(vi) Europese Green Deal
De voorstellen introduceren een vereiste van een klimaatscenarioanalyse, d.w.z. de identificatie van elke materiële blootstelling aan klimaatveranderingsrisico's en, indien relevant, een beoordeling van het effect van klimaatveranderingsscenario's op lange termijn op hun activiteiten. De Commissie heeft aangekondigd dat zij deze vereiste in de toekomst kan uitbreiden tot andere milieurisico's.
Voorts stelt de Commissie voor EIOPA op te dragen uiterlijk in 2023 een verslag in te dienen over de mogelijke noodzaak aan een specifieke prudentiële behandeling van risicoposities in verband met activa of activiteiten die wezenlijk verband houden met milieu- en/of sociale doelstellingen, en om klimaatstresstests in de (her)verzekeringssector uit te voeren.
(vii) Groepstoezicht
De Commissie stelt uitgebreide wijzigingen voor aan het reglementair kader voor groepen en holdings.
De wijzigingen hebben onder meer betrekking op de definitie van groepen en holdings, de reikwijdte van het groepstoezicht, de reikwijdte van de rapportage van intragroeptransacties, de versterking van de toezichtbevoegdheden van de bevoegde toezichthoudende autoriteit, de berekening van de groepssolvabiliteit, het governancesysteem op groepsniveau, enz.
(viii) Toezicht op grensoverschrijdende verzekeringsactiviteiten
Met de voorgestelde hervormingen wordt beoogd de uitwisseling van informatie tussen de nationale toezichthoudende autoriteiten te verbeteren. De Commissie streeft dit doel na door van kandidaat-(her)verzekeraars te verlangen dat zij bekendmaken of een eventuele eerdere aanvraag in een andere lidstaat is afgewezen of ingetrokken en door de invoering van aanvullende regelingen voor de uitwisseling van informatie tussen de nationale toezichthoudende autoriteiten onderling.
Daarnaast stelt de Commissie voor de bevoegdheden van EIOPA uit te breiden ingeval de nationale toezichthoudende autoriteiten er niet in slagen tot een gemeenschappelijk standpunt te komen in complexe grensoverschrijdende zaken of in geval van conflict tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst en die van de lidstaat van ontvangst.
(ix) Herstel en afwikkeling van (her)verzekeringsondernemingen
In haar meest ingrijpende voorstel harmoniseert de Commissie de regels inzake herstel en afwikkeling van (her)verzekeringsondernemingen. De voorstellen zijn geïnspireerd op het bestaande kader van toepassing op andere financiële diensten, maar weerspiegelen, volgens de Europese Commissie, de specifieke kenmerken van de verzekeringssector. De regels inzake herstel en afwikkeling zullen van toepassing zijn in een worstcasescenario, d.w.z. wanneer het Solvency II-kader een (waarschijnlijk) faillissement niet heeft kunnen voorkomen.
Het voorstel inzake herstel en afwikkeling is veelomvattend. In elke lidstaat zullen nationale afwikkelingsautoriteiten met krachtige toezichtinstrumenten en -bevoegdheden worden aangewezen en (her)verzekeraars zullen onderworpen worden aan aanvullende voorschriften die erop gericht zijn een eventueel faillissement te voorkomen en/of voor te bereiden. Deze regels houden onder meer in dat de meeste (her)verzekeringsondernemingen verplicht zullen zijn een preventief herstelplan op te stellen en dat alle (her)verzekeringsondernemingen in geval van (waarschijnlijk) faillissement onder toezicht van de afwikkelingsautoriteit komen te staan. Deze autoriteit kan in dat geval onder meer een verplichte portefeuilleoverdracht opleggen, de vergunning tot het sluiten van nieuwe verzekeringsovereenkomsten intrekken, de zeggenschap over de onderneming overnemen, leden van het hogere management verwijderen of vervangen of een “bail-in” opleggen.
Een (her)verzekeraar kan aan afwikkelingsmaatregelen worden onderworpen wanneer zij de minimumkapitaalvereiste schendt of wanneer zij faalt of waarschijnlijk zal falen, wanneer alle andere interventiemaatregelen zijn uitgeput (bv. herstelmaatregelen in het kader van Solvency II) of wanneer een afwikkelingsmaatregel noodzakelijk is in het algemeen belang (bv. wanneer de liquidatie van de onderneming volgens een normale insolventieprocedure het risico van langdurige financiële instabiliteit of een slechter resultaat voor verzekeringnemers inhoudt).
VOLGENDE STAPPEN
De Europese Commissie heeft de voorstellen nu ter behandeling aan het Europees Parlement en de Raad toegezonden. Na de onderhandelingen over en de goedkeuring van de definitieve teksten dienen de lidstaten de definitieve richtlijnen in nationaal recht om te zetten en de maatregelen uiterlijk 18 maanden na de inwerkingtreding van de definitieve richtlijnen toepassen.
Voorts heeft de Commissie aangekondigd dat de huidige voorstellen zullen worden aangevuld met een herziening van de gedelegeerde verordening Solvabiliteit II en uitvoeringshandelingen. Hoewel zij nog geen van deze voorstellen heeft gepubliceerd, heeft de Commissie aangekondigd dat zij parallel aan het wetgevingsproces inzake de wijziging van Solvency II besprekingen met de belanghebbenden zal beginnen.
Bijkomend kan EIOPA nieuwe reglementaire richtsnoeren publiceren (bijvoorbeeld in de vorm van richtlijnen), zoals voorgesteld in haar technisch advies inzake de hervorming van Solvency II.
Tot slot verwachten we in 2022 een herziening van Richtlijn (EU) 2016/97 van het Europees Parlement en de Raad van 20 januari 2016 betreffende verzekeringsdistributie ("IDD"). Deze herziening kan leiden tot voorstellen die het bestaande kader van verzekeringsregelgeving verder ingrijpend wijzigen.
[1] Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (“Solvency II”). Geconsolideerde tekst beschikbaar op Eur-Lex.
[2] Europese Commissie, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2009/138/EC as regards proportionality, quality of supervision, reporting, long-term guarantee measures, macro-prudential tools, sustainability risks, group and cross-border supervision, beschikbaar op Eur-Lex.
[3] Europese Commissie, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of insurance and reinsurance undertakings and amending Directives 2002/47/EC, 2004/25/EC, 2009/138/EC, (EU) 2017/1132 and Regulations (EU) No 1094/2010 and (EU) No 648/2012, beschikbaar op Eur-Lex.
[4] EIOPA, “Opinion on the 2020 review of Solvency II”, 17 december 2020, beschikbaar op EIOPA’s website, Sectie 13.
[5] Europese Commissie, “Questions and Answers: Proposals for amendments to the Solvency II Directive and a new Insurance Recovery and Resolution Directive”, 22 September 2022, beschikbaar op de website van de Europese Commissie; Europese Commissie, “Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the review of the EU prudential framework for insurers and reinsurers in the context of the EU’s post pandemic recovery”, 22 September 2021, beschikbaar op Eur-Lex, sectie 5.1.
[6] Artikel 77sexies, Solvency II.
[7] Artikel 111.3, Solvency II.
[8] Artikel 129, Solvency II.
[9] Artikel 242, Solvency II.
[10] EIOPA, “Opinion on the 2020 review of Solvency II”, 17 december 2020, beschikbaar op EIOPA’s website.
[11] Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/35 van de Commissie van 10 oktober 2014 tot aanvulling van Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf, OJ L 12, 17.1.2015, p. 1–797.
[12] Richtlijn 2014/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van de Richtlijnen 2003/71/EG en 2009/138/EG, alsmede de Verordeningen (EG) nr. 1060/2009, (EU) nr. 1094/2010 en (EU) nr. 1095/2010 wat de bevoegdheden van de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen) en de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten) betreft, OJ L153, 22.05.2014, p.1.
[13] Europese Commissie, “Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the review of the EU prudential framework for insurers and reinsurers in the context of the EU’s post pandemic recovery”, 22 September 2021, beschikbaar op Eur-Lex, sectie 4.
