Dans son arrêt n° 144/2012 du 22 novembre 2012, la Cour constitutionnelle a annulé le décret Wallon du 17 Juillet 2008 relatif à “quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général”.
Rappel des objectifs visés par le décret DAR
Comme nous l’avons déjà exposé dans des précédentes éditions de cette newsletter, le décret de la Région wallonne du 17 juillet 2008 relatif à « quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général » (ci-après le décret DAR) instaure deux procédures tout à fait particulières.
Par la première procédure (articles 1 à 4), le législateur wallon se réserve le pouvoir de délivrer directement les permis d’urbanisme, d’environnement et uniques relatifs à certaines catégories d’actes et de travaux limitativement énumérées à l’article 1er du décret, tel que l’agrandissement de l’aéroport de Charleroi ou la construction de gares pour le RER.
Par la seconde procédure (articles 5 à 17), le législateur wallon ratifie, avec effet rétroactif, certains permis déjà octroyés.
Ces deux types d’interventions parlementaires (d’octroi de permis ou de ratification de permis déjà octroyés) ont pour effet de conférer une valeur décrétale aux permis.
L’objectif du décret DAR était ainsi d’accélérer la procédure d’octroi des permis, en évitant notamment que leur légalité puisse être contestée devant le Conseil d’Etat.
Cette procédure « parlementaire » a, depuis son adoption, fait couler beaucoup d’encre notamment à cause des recours introduits auprès de la Cour constitutionnelle et des nombreuses questions préjudicielles posées, dans le cadre de ces recours, à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).
Position de la Cour constitutionnelle quant à la première procédure
Dans l’arrêté commenté, la Cour constitutionnelle s’est concentrée sur la légalité du procédé au regard des articles 10, 11 et 23 de la Constitution lus en combinaison avec la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après la Convention), ainsi qu’avec la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (actuelle directive 2011/92/UE, ci-après la Directive).
Plus particulièrement, il est reproché au décret attaqué de soustraire de manière injustifiée au contrôle du Conseil d’Etat les autorisations urbanistiques et environnementales, pour les soumettre au contrôle de la Cour constitutionnelle.
Or, un tel procédé serait condamnable dès lors qu’il ne permettrait pas de satisfaire aux exigences d’un recours effectif et suffisant, requis par les textes internationaux et européens précités.
La Cour constitutionnelle confirme ne pas être compétente pour exercer un contrôle exhaustif, quant au fond et à la procédure, des actes qui précèdent la ratification ou l’adoption des permis, même à l’égard des règles de droit international et européen. L’étendue du contrôle de la Cour constitutionnelle ne peut par conséquent être assimilée à celle du contrôle du Conseil d’Etat, de sorte que sa compétence ne suffit pas pour satisfaire aux exigences de « contrôle juridictionnel », lorsque les projets entrent dans le champ d’application de la Convention et de la Directive.
La catégorie de citoyens auxquels ces permis causent grief est donc traitée différemment des autres, puisque ces permis ne peuvent plus faire l’objet d’un recours en annulation devant un juge qui dispose, à l’instar du Conseil d’Etat, d’une compétence de contrôle suffisante.
Se pose dès lors la question de savoir si la circonstance qu’un projet est adopté par un acte législatif permet de se soustraire aux exigences de la Convention et de la Directive.
Position de la Cour de justice de l’Union européenne quant à la première procédure
Interrogée par la Cour constitutionnelle, la CJUE rappelle tout d’abord que « lorsque les objectifs de cette directive sont atteints à travers une procédure législative, y compris celui de la mise à disposition d’informations, ladite directive ne s’applique pas au projet concerné » (CJUE, 16 février 2012, C-182/10, Solvay e.a., points 32-33. Voir également arrêts du 16 septembre 1999, WWF e.a., C-435/97, ainsi que Boxus e.a.).
Elle précise ensuite les deux conditions qui permettent d’exclure un projet adopté par un « acte législatif spécifique » du champ d’application de la Directive.
La première exige que le projet soit adopté en détails, à savoir, de manière suffisamment précise et définitive, de sorte que l’acte législatif adoptant celui-ci doit comporter après leur prise en compte par le législateur, tous les éléments du projet pertinents au regard de l’évaluation des incidences sur l’environnement (l’acte législatif doit ainsi attester que les objectifs de la directive 85/337 ont été respectés). Selon la seconde, les objectifs de cette directive doivent être atteints à travers la procédure législative. La CJUE relève que l’objectif essentiel de la directive est de garantir que les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient, avant l’octroi d’une autorisation, soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences sur l’environnement. Pour ce faire, le législateur doit disposer, au moment de l’adoption du projet, d’une information suffisante.
La CJUE en conclut qu’un « acte législatif qui ne ferait que ‘ratifier’ purement et simplement un acte administratif préexistant, en se bornant à faire état de motifs impérieux d’intérêt général sans l’ouverture préalable d’une procédure législative au fond qui permette de respecter lesdites conditions, ne peut être considéré comme un acte législatif spécifique au sens de cette disposition et ne suffit donc pas pour exclure un projet du champ d’application de la directive 85/337 ».
La CJUE rappelle enfin qu’il appartient au juge national de déterminer si ces conditions ont été respectées. À cet effet, il doit tenir compte tant du contenu de l’acte législatif adopté que de l’ensemble de la procédure législative qui a conduit à son adoption et notamment des actes préparatoires et des débats parlementaires (voir arrêt Boxus e.a.).
Position de la Cour constitutionnelle quant à la seconde procédure
Concernant la partie du décret attaqué qui permet à son législateur de délivrer directement certaines autorisations (article 5 à 7), en l’espèce, la Cour constitutionnelle examine les travaux préparatoires de ce décret desquels il ressort que le vote des parlementaires ne pouvait en aucun cas remettre en cause l’existence des permis litigieux, indépendante de la ratification opérée (Doc. parl., Parlement wallon, 2007-2008, n° 805/5, p. 36). La Cour met également en exergue le fait que les parlementaires se sont manifestement limités à « ratifier » purement et simplement les projets, de sorte que ces dispositions ne respectent ni les exigences de contrôle juridictionnel mentionnées, ni les conditions d’un acte législatif spécifique, et ne remplissent donc pas les objectifs de la Directive concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.
Concernant la partie du décret attaqué qui permet à son législateur de délivrer directement certaines autorisations (article 5 à 7), aucune exigence n’est prévue quant aux modalités de délibération par le législateur décrétal, notamment quant au contenu du projet soumis à délibération ou quant aux documents devant être mis à la disposition des parlementaires.
De la sorte, la procédure instaurée par le décret attaqué ne permet pas de garantir qu’il sera satisfait aux exigences du droit de l’Union européenne en matière d’« acte législatif spécifique », comme énoncé plus haut.
Décision de la Cour constitutionnelle et implications
La Cour conclut dès alors à l’annulation des articles 1er à 6 et 15 à 17 du décret DAR et considère que les articles 7 à 9 et 14 violent la Constitution, la Convention et la Directive.
Se pose désormais la question des conséquences de cet arrêt quant aux permis déjà délivrés, ainsi que de la réaction du législateur régional quant aux dispositions annulées.
